Sentencia A. 1361/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1361/25

 

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 1361 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6920

                       

Asunto: conflicto de competencia entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  Hechos. El 21 de agosto de 2019, el Centro Médico Imbanaco de Cali S.A. (en adelante “Imbanaco”), por conducto de apoderado judicial, presentó demanda ante la Superintendencia Nacional de Salud en contra del Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Salud, con el objeto de resolver un conflicto relacionado con la imposición y ratificación de glosas de facturas por servicios de salud. En el escrito de demanda, la parte actora solicitó que la Superintendencia dirimiera la controversia y ordenara el reconocimiento y pago de tres facturas por un valor total de $924.379.026, correspondientes a servicios de salud prestados entre octubre de 2015 y marzo de 2016. Imbanaco afirmó que las facturas se originaron por la prestación de servicios médicos en salud NO POS a afiliados de EMSSANAR ESS, bajo el modelo establecido en la Resolución 1479 de 2015, donde la EPS debe gestionar el cobro y la entidad territorial (Gobernación del Valle) efectuar el pago directo al prestador[1].

 

2.                  De acuerdo con los hechos expuestos en la demanda, Imbanaco radicó su facturación con los soportes requeridos, pero la Secretaría de Salud impuso glosas, principalmente por inconsistencias en las actas del Comité Técnico Científico (CTC), cuya elaboración es responsabilidad de la EPS según la Resolución 5395 de 2015. Pese a solicitudes de auditoría conjunta y correcciones a las EPS, estas alegaron limitaciones técnicas para subsanar errores en las actas (como fechas extemporáneas o nombres comerciales de medicamentos). Posteriormente, la parte demandante afirmó que, aunque se demostró la prestación de los servicios y se concilió técnicamente, la Secretaría mantuvo las glosas y negó el pago de las facturas. En consecuencia, Imbanaco afirmó que esta acción le causó perjuicios al incumplirse la contraprestación por servicios ya aprobados por el CTC y debidamente justificados[2].

 

3.                  La Superintendencia Nacional de Salud declaró su falta de competencia. A través de Auto A2022-003551 del 15 de diciembre de 2020, esta autoridad en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales rechazó la demanda por falta de jurisdicción y remitió el expediente a los juzgados administrativos de la ciudad de Cali para su reparto. La Superintendencia refirió que, si bien el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por la Ley 1949 de 2019, otorgaba a esa Superintendencia facultades para conocer conflictos derivados de glosas o devoluciones de facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), esta competencia estaba condicionada a que la controversia guardara relación directa con la garantía efectiva del derecho a la salud de los usuarios. En ese sentido, esta entidad consideró que la demanda presentada por Imbanaco, se limitaba a reclamar el pago de servicios ya prestados, lo que la situaba fuera del ámbito material previsto en la norma[3].

 

4.                  Seguidamente, la Superintendencia refirió que la Corte Constitucional, mediante Auto 389 de 2021, estableció que los conflictos económicos entre entidades del SGSSS, como los recobros por servicios no POS (hoy PBS) o glosas a facturas, debían ser resueltos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando: (i) no involucraran a afiliados, beneficiarios o empleadores; (ii) cuestionaran actos administrativos; y (iii) se centraran en aspectos financieros y no en la prestación inmediata de servicios. Según lo advertido por la entidad, estos criterios, aplicables al caso, excluían la competencia de la Superintendencia y de los jueces laborales para conocer del asunto. Adicionalmente, destacó que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, en su calidad de órgano competente para dirimir conflictos de competencia, había ordenado en múltiples providencias[4] que tales controversias fueran remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[5].

 

5.                  El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró su falta de competencia[6]. En Auto Interlocutorio del 3 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto suscitado. El Tribunal refirió que, en casos análogos al sub examine, la Corte Constitucional en los Autos 2032 de 2023 y 675 de 2024 resolvió los conflictos de competencia atribuyéndole el asunto a la Superintendencia Nacional de Salud. Lo anterior, por tratarse de controversias relativas a facturas por servicios de salud no incluidos en el PBS, prestados a afiliados y beneficiarios de EPS, y objetados por las secretarías de salud. Así, manifestó que en este caso el Centro Médico Imbanaco de Cali S.A. demandaba el pago de valores adeudados por el Departamento del Valle del Cauca, derivados de glosas a facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud[7].

 

6.                  Aunque inicialmente el despacho asumió el conocimiento y ordenó adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, esta autoridad judicial refirió que la jurisprudencia reciente de la Corte Constitucional y la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 26 de marzo de 2020 permitían reconsiderar dicha postura, al establecer que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, era la competente en litigios sobre pago de facturas por servicios de salud NO POS (hoy PBS). El juez administrativo refirió que la anterior regla tenía aplicación general, salvo en supuestos exceptuados, y que, en este caso, lo pretendido se enmarcaba en un conflicto cuya competencia correspondía a la Superintendencia de Salud[8].

 

7.                  El 14 de julio de 2025, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[9]. En sesión virtual del 22 de julio de 2025, fue repartido al despacho y la remisión para la sustanciación se realizó el 23 de julio siguiente[10].

 

II.      CONSIDERACIONES

 

A.                Competencia

 

8.                  De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

B.                Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019

 

9.                  Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[12]. En el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo[13]. La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso[14], existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia[15].

 

C.                La competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer los conflictos entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud sobre devoluciones o glosas a las facturas generadas por la prestación de servicios médicos. Reiteración del Auto 2032 de 2023

 

10.             En el Auto 2032 de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado por una demanda que presentó una ESE en contra del Instituto de Salud de un ente territorial. En dicha providencia, la Corte precisó que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud conocer de los conflictos derivados de devoluciones o glosas aplicadas a las facturas entre entidades pertenecientes al SGSSS. Esto porque el artículo 116 de la Constitución establece que “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas” y, en desarrollo de esta disposición constitucional, el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, dispone que esa entidad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las “devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

 

11.             La Sala sostuvo que la devolución de facturas estaba regulada específicamente por la Resolución 3047 de 2008 del Ministerio de Salud y Protección Social, y que las causales de devoluciones y glosas son taxativas, encontrándose contenidas en el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la mencionada Resolución.

 

12.             En consecuencia, la Corte fijó como regla de decisión que la Superintendencia Nacional de Salud ostenta competencia para conocer controversias relativas al pago de prestaciones de salud no incluidas en el PBS, siempre que concurran los siguientes elementos: (i) que el conflicto verse sobre la devolución o glosa de facturas por servicios de salud, y (ii) que se trate de una controversia surgida entre entidades que integran el SGSSS.

 

13.             En ese contexto, la Sala concluyó que no resultaba aplicable la regla de decisión contenida en el Auto 389 de 2021. Lo anterior, pues en esa oportunidad, la Corte se pronunció sobre una demanda adelantada por parte de una EPS contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de sumas de dinero por la prestación de servicios no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud -hoy Plan Básico de Salud (PBS). En esa providencia se estableció que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS le corresponde a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados.

 

14.             Recientemente, esta Sala, mediante el Auto 472 de 2024, dirimió un conflicto suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y la Subsección C, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de una demanda también presentada por la Subred Centro Oriente E.S.E., contra el Fondo Financiero Distrital de Salud por cuenta de la auditoría retrospectiva realizada a unas facturas por servicios de salud prestados por la Subred y que fueron glosadas por el FFDS. La Corte le asignó la competencia a la Superintendencia, al aplicar la regla de decisión del Auto 2032 de 2023 tras constatar que efectivamente la controversia se originó por la inconformidad respecto de las glosas realizadas a las facturas, conforme a lo establecido en el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008, así como, que ambas entidades pertenecían al SGSSS. Este elemento terminó por reforzar la competencia de la Superintendencia en tramitar el asunto bajo su competencia.

 

15.             Regla de decisión. Reiteración Auto 2032 de 2023. “De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.”

 

D.                Caso concreto

 

16.             En virtud de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena determina que la competencia para conocer y resolver la demanda que presentó Imbanaco en contra el Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Salud, corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 2032 de 2023.

 

17.             En primer lugar, de acuerdo con los documentos que obran en el expediente, la Sala evidencia que efectivamente la controversia está relacionada con la inconformidad por un trámite de glosas de tres facturas realizado por el Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Salud, codificadas de acuerdo con lo establecido por el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008[16]. Así pues, ante el supuesto impago de los servicios prestados por Imbanaco, por cuenta de las glosas realizadas, así como el posible incumplimiento de la conciliación técnica realizada entre demandante y demandada, la institución prestadora del servicio en salud acudió a la Superintendencia Nacional de Salud para dirimir estas diferencias.

 

18.             En segundo lugar, la Corte encuentra que la parte demandante como la demandada hacen parte del SGSSS. Imbanaco es una entidad privada dedicada a la prestación de servicios en salud[17]. Por lo tanto, se encuentra ajustada a lo establecido por el numeral tercero del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, según el cual el SGSSS lo integran las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado.

 

19.             Por su parte, la Secretaría de Salud del Departamento del Valle del Cauca integra estructuralmente la Gobernación del Valle del Cauca, al estar encargada de implementar y gestionar las políticas de salud pública para garantizar el bienestar de la población[18]. Así, la Secretaría de Salud se encuadra en lo señalado por el literal b del numeral segundo del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con el cual las direcciones seccionales, distritales y locales de salud integran el SGSSS. Esto, en la medida en que la Secretaría de Salud tiene la facultad de administrar la política pública de la Gobernación del Valle del Cauca en materia de salud.

 

20.             Por consiguiente, en el presente caso se satisfacen los requisitos establecidos en el Auto 2032 de 2023, en tanto que: (i) se configura una controversia relacionada con las glosas aplicadas a facturas derivadas de la prestación de servicios en salud NO POS (hoy PBS) a afiliados de EMSSANAR ESS, por parte de Imbanaco, bajo el modelo establecido en la Resolución 1479 de 2015, donde la EPS gestionaba el cobro y la Secretaría de Salud efectuaba el pago directo al prestador; y (ii) el conflicto se presentó entre dos entidades que hacen parte del SGSSS, circunstancia que reafirma la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer del asunto.

 

21.             Finalmente, debe resaltarse que el caso bajo estudio no se asemeja al conocido en el Auto 324 de 2023. Esto, porque el litigio planteado por Imbanaco contra el Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Salud, versa sobre un conflicto de glosas y/o devoluciones, generadas por concepto de la prestación de servicios de salud, mientras que, en el Auto 324 de 2023, no se evidenció una devolución, rechazo o glosa. En ese entendido, en el presente caso no se configura la prohibición establecida en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, dado que la demandante no pretende una ejecución como tal o que se libre mandamiento de pago por algún concepto. Por el contrario, la pretensión principal del escrito de demanda es que se dirima el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado, lo cual, si bien puede conllevar al pago de las facturas, por esa exclusiva razón no significa que el proceso adelantado sea uno de carácter ejecutivo.

 

22.             Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente de CJU-6920 la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado por la Superintendencia Nacional de Salud y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer del proceso judicial promovido.

 

SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-6920 a la Superintendencia Nacional de Salud para que adelante las funciones de su competencia y para que comunique lo pertinente a los interesados.

 

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO

DEL MAGISTRADO MIGUEL POLO ROSERO

AL AUTO 1361 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6920

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, presento las razones de mi aclaración de voto a la decisión adoptada en el auto 1361 de 2025. En esta providencia, la Sala Plena de la corporación dirimió el conflicto entre jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, SNS) y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el sentido de declarar que le asiste a la primera la competencia para conocer de la demanda presentada por el Centro Médico Imbanaco de Cali S.A., en contra del Departamento del Valle del Cauca - Secretaría de Salud. Dicho proceso se promovió con el objeto de resolver una controversia relacionada con la imposición y ratificación de glosas sobre facturas emitidas en el marco de la prestación de servicios de salud. Además, en la demanda se solicitó que se ordenara el reconocimiento y pago de tres facturas.

 

En relación con lo expuesto, a juicio del suscrito magistrado, se debe tener presente que, según lo establece el párrafo 2 del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la SNS no se encuentra facultada para conocer “de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo”. En este sentido, en aquellos casos en los que la pretensión se centre en el pago de sumas de dinero derivadas de la prestación de servicios de salud, amparadas en un documento que preste mérito ejecutivo, la competencia para su trámite recae en la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, con apego exclusivamente al criterio orgánico jurisdiccional.

 

En efecto, en el auto 324 de 2023, la Sala Plena señaló que la función jurisdiccional atribuida por el artículo 116 de la Constitución a la SNS debe “verse a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del parágrafo segundo del artículo 41 anteriormente citado, que establece que ‘la Superintendencia Nacional de Salud solo podrá conocer y fallar [los asuntos] a petición de parte y (…) no podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo’ (…)”. Bajo esta consideración, en el caso en cita, se dispuso que el conocimiento de las demandas en las que se reclama el pago de una obligación dineraria contenida en facturas expedidas por una E.S.E corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, con apego a los criterios de excepcionalidad y alcance restrictivo (v.gr. sentencias C-1071 de 2002 y C-896 de 2012), que rige la asignación de atribuciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas. Por tal razón, en dicha oportunidad, el caso bajo estudio fue remitido a los jueces laborales del circuito, a pesar de que el conflicto se había suscitado entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la señalada superintendencia, en aras de asegurar la garantía del juez natural.

 

Por lo expuesto, considero que es claro que la SNS no tiene competencia para conocer de procesos ejecutivos. Sin embargo, aclaro que en esta ocasión acompaño la decisión de la Sala Plena, dado que en el auto 1361 de 2025 quedó evidenciado que el proceso que da origen al conflicto de jurisdicciones versa sobre una controversia de glosas y/o devoluciones, generadas por concepto de la prestación de servicios de salud. Por lo anterior, no se configura la prohibición establecida en el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, dado que la parte actora no pretende, en estricto sentido, una ejecución o que se libre mandamiento de pago por algún concepto. Por ende, comparto lo resuelto en esta oportunidad, pero dejo a salvo las particularidades que deben tenerse en cuenta cuando de por medio se encuentran facturas que puedan servir como títulos ejecutivos.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

---